Госслужба: вызовы и перспективы

Президент РФ Владимир Путин, выступая 29 января на семинаре для губернаторов, мэров столиц областей и глав региональных законодательных собраний, призвал привлекать на государственную и муниципальную службу наиболее опытных и талантливых управленцев. Министерство труда и социальной защиты населения намерено в течение ближайших трех лет внести поправки в закон о государственной службе в России.

Как будет меняться система подготовки кадров для госслужбы? Как снизить коррупционную составляющую?

Об этом в ходе онлайн-конференции рассказал доктор юридических наук, директор Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ Игорь БАРЦИЦ.

ОТВЕТЫ НА ВОПРОСЫ

Андрей

Как ведется подготовка кадров для госслужбы? Какие изменения, на Ваш взгляд, необходимо внести, чтобы наши государственные служащие вышли на новый уровень?

Спасибо большое за внимание к этой проблематике. Она вполне обусловлена, потому что времена бывают разные, более легкие, более сложные, побогаче, победнее. Но всегда очень важно качество государственного управления. И мы сегодня говорим о том, что да, конечно, могут быть внешние и внутренние экономические условия, но очень многое зависит от того, кто принимает управленческие решения, как они реализуются. Своевременность, качество управленческих решений – возможно, сейчас это становится еще более важным, чем в благодатные, сытые времена. Что же касается подготовки госслужащих, то это не одномоментный процесс, и если фантазировать или вспоминать историю, можем выделить разные модели подготовки управленцев. Но сегодня мы вынуждены признать, что образование и обучение – это процесс постоянный. Нельзя сказать, будь то в госслужбе, в журналистике, в экономике, в бухучете, да где угодно, что я получил образование, на этом поставили точку, и я могу почивать на том дипломе, который у меня есть. Подготовка госслужащих – это постоянный процесс. Она начинается с бакалаврского уровня, когда речь еще не идет об ориентации на конкретное министерство, ведомство, госслужбу. Речь идет о подготовке в рамках программ государственного и муниципального управления. Через магистратуру, где уже идут профильные программы по тем или иным направлениям. Дальше мы говорим о программах дополнительного образования для госслужащих, и здесь я хочу особое внимание уделить относительно недавнему тренду: с 2009 года реализуются программы Master of Public Administration (MPA). Сейчас эти программы переживают особое внимание и некий перелом в развитии. Потому что такие годичные программы подготовки специалистов в области госуправления, новые, интересные, ориентированные на реализацию конкретных проектов, сегодня более и более востребованы. И если говорить о вершине программ подготовки в области госуправления, госслужбы – то это некая еще только потенция, речь идет о программах доктора государственного управления. Вот такая линейка. Причем, когда мы говорим о талантливых молодых новых руководителях, я хочу отметить, что помогать нужно талантливым всегда, потому что бездари и так пробьются, что в театре, что в госслужбе так бывает, к сожалению. Другой вопрос, что когда мы говорим о возрасте, то это очень условный и относительный показатель. Дело не в возрасте, а в стремлении выполнять свои функции, свою работу качественно, уметь осваивать новые технологии и направления. А происходит это в 25 или в 60 лет – наверное, не столь важно для потребителя, для гражданина. Другой вопрос, что, конечно, мы, как система образования, уделяем особое внимание подготовке нового поколения государственных служащих.

Внедрение новых информационных технологий и возможность получения информации в новом виде должно сильно упростить жизнь граждан. Насколько это реализуется? Обучаются ли этому современные чиновники? В образовательном процессе какой уклон делается на работу с информационными технологиями?

Очевидно, что наше общество – информационное, даже можно сказать, уже постинформационное. Мне кажется, что даже тот человек, который задал вопрос, почувствовал, что пользоваться государственными услугами стало проще. Речь идет и о целой системе сайтов, о целой системе работы министерств, ведомств, и самое известное – это сайт "Госуслуги". Можно говорить о том, что делает московское правительство, региональные правительства именно в облегчении доступа к получению публичных услуг. Мне кажется, все граждане это почувствовали. Да, мы любим ругать, критиковать наше чиновничество, но это завоевание мы вынуждены признать. Действительно, информационный тренд очень важен, но не только и не столько в предоставлении публичных услуг, но мы надеемся, что новые технологии изменят и оперативность управления, его качество, и, если угодно, транспарентность. Не в смысле, что все это должно транслироваться в Интернете. Я не вижу в этом большой нужды, когда транслируются все заседания министерств и ведомств. Есть такой небольшой тренд, мы смотрим иногда на ряд других постсоветских государств – а вот посмотрите, мы все обсуждения вывесили в Интернет. Открытость не в этом, открытость в предсказуемости управленческих решений, в объективности поступающей информации и в понимании, как будут развиваться системы управления в той или иной сфере. Это, если угодно, на будущее. И конечно, здесь очень важно взаимодействие между министерствами и ведомствами, и уходить от ситуации, когда человек говорит – вы знаете, я работаю в министерстве того-то, и я совершенно не в курсе, что сделали мои коллеги в здании на Ильинке в доме напротив. Поэтому создание единых информационных баз данных и систем доступа – это современный тренд, тренд будущего. В образовательном содержании это сложно, потому что это и дорого, есть и необходимость новых технологий, необходимость переучиваться тем, кто работает в образовании, но проблеме информационного сопровождения уделяется особое внимание. Естественно, все, что касается информационных технологий, надо воспринимать положительно. И я стараюсь это делать. Что касается доступа населения к услугам – в Указе президента № 601 от 2012 года даны даже нормативы удовлетворенности граждан доступностью услуг в этой форме. И я считаю, что, несмотря на все сложности, необходимо эти пункты реализовывать. Все-таки я надеюсь, что мы, пусть и с опозданиями, но подойдем к созданию единых универсальных карт, через которые граждане смогут и идентифицировать свою личность, и получать услуги, то есть идут не просто различные гуманитарные аспекты, и даже сопротивление некоторых религиозных кругов, но будущее отменить невозможно. Этот блок важен, и его надо поддерживать.

Как вы относитесь к этическому кодексу госслужащего? Особенно интересно ваше отношение к чиновникам в соцсетях. Действительно, масса заявлений сегодня делается в социальных сетях – как на профильную тему, которую чиновник представляет, так и на какие-то личные темы.

Что касается социальных сетей, то здесь я буду откровенен – меня нет в социальных сетях. Социальная сеть – вещь очень коварная. Возможно, удобная, но в них очень видна дурость всех и вся. Если человек не чувствует себя на все 100% уверенным, как я – я бы не хотел, чтобы какие-то глупые мысли, которые приходят мне в голову, стали известны моим студентам, моим друзьям. Я считаю, их лучше так хранить в себе, чтобы никто о них не знал. Поэтому если человеку пришли в голову мысли, в которых он не уверен – не нужно их сразу же высвечивать в Твиттере, в Фейсбуке, во ВКонтакте, не знаю, какие еще есть сети, кого бы тут отрекламировать. Поэтому, если угодно, этими инструментами надо пользоваться умело. Если вы действительно хотите довести какую-то свою позицию до граждан, коллег, то это надо продумать. Если же вы, увидев, например, рыбу на тарелке, ее не можете съесть, пока не выложите в Инстаграм, то нужно поработать с психологом и как-то себя от этого предостеречь. Очень важна категория меры. Тем более, когда речь идет о госслужащих, об официальных лицах. Они должны понимать, что все, что они делают, приобретает публичную, официальную окраску, и за это придется отвечать. Что касается этического кодекса – если позволите, то это не новая для нас история. Проекты этических кодексов появлялись еще в середине 90-х годов. Это вещь очень важная, очень позитивная. Есть разные моменты. Были и специальные даже указы президента, где закреплялись этические требования к поведению госслужащих. Я считаю, что они никогда не вредят, это очень полезная вещь, которая рекомендует ту или иную модель поведения. Здесь можно плавно перейти к теме коррупции. В чем заключается этика? Мне нравятся слова из 19-го века, такая байка, когда пришел один купец к директору одного департамента, и сказал – вы знаете, я дам вам 3 тысячи рублей, и никому об этом не буду говорить. По тем временам огромные деньги. Директор департамента ответил – да можете дать мне 5 тысяч, и говорите об этом, где хотите. Это этические нормы и их некая реализация. Поэтому любые кодексы, любые установки такого плана я считаю позитивными.

Какие основные направления противодействия коррупции вы видите в рамках программ подготовки госслужащих?

Программы противодействия коррупции и в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ, которую я представляю, реализовывались уже с 2008-2009 годов, когда только появились национальные планы противодействия коррупции. Программы есть разные. Самая старая из них – это программа для представителей кадровых служб. Речь идет о кадровых технологиях. Есть специальные программы подготовки для сотрудников правовых служб, для преподавательского корпуса. Такие программы реализуются. Образование и воспитание, если угодно, считаю очень важным, в этом контексте выделю два направления. Срез первый. Чему посвящены образовательные программы – не тому, что коррупция – это плохо, брать нехорошо, и ведите себя пристойно. Поймите правильно, это не цель образовательных программ для госслужащих. То, что я назвал, резюмируется как некая данность. Образовательные программы для госслужащих в этой сфере направлены на их компетенцию, квалификацию, понимание, что они вправе делать, чего они делать не вправе, какие правовые регламенты существуют для их деятельности. Потому что здесь очень велик риск социалистического и капиталистического правосознания. "Знаете, а у моей соседки в департаменте появилось новое колечко, не соответствующее ее зарплате, давайте я ее пробью, проверю", – такие вещи недопустимы. Поэтому работающие в системе противодействия коррупции должны знать, какими регламентами и нормами им руководствоваться. Что же касается общественного направления в противодействии коррупции, то здесь я уделяю особое внимание совершенно другому срезу. Мне кажется, все успехи, которые есть, во многом обязаны той информационной и пропагандистской работе, которая ведется. Очень важно внедрить в общество понимание, что коррупция – это стыдно. Вот когда это будет неприлично и стыдно – тогда мы можем сказать, что достигли большого успеха. В тех же условиях, когда даже наделенный всеми знаниями, энтузиазмом, желанием что-то свершить молодой человек приходит в систему, в которой мы попадаем в одну очень интересную ловушку – я здесь сошлюсь на ректора академии, Владимира Александровича Мау, есть такие ситуации-ловушки, когда вы попадаете в систему, где выгоднее дать и взять взятку, чем не дать и не взять. Потому что если вы выпадаете из системы, то ваш бизнес идет хуже, уже даже на уровне "дать", если вы выпадаете из системы, то ваши показатели, ваши качества управления и эффективности ухудшаются. Эта ловушка, и это очень болезненная тема, есть даже опросы, проводимые среди бизнесменов, и европейских, еще докризисных времен. У них спрашивали о реакции на коррупцию, и они сказали – да, мы участвовали в коррупционных схемах, и 80% из них признали, что участие себя оправдало. В этом особый страх, что попадаешь в систему, когда это становится выгодным и более эффективным, нежели выход из этой системы. Поэтому очень важно сформировать такую атмосферу, чтобы участие в коррупционных схемах было и стыдным, и невыгодным.

Глава Администрации президента России Сергей Иванов недавно подчеркнул, что государственным служащим всех рангов нельзя барствовать, нужно подавать личный пример безупречного поведения и скромности. Что вы думаете о скромности чиновников? Как стоит демонстрировать наличие тех или иных возможностей обществу?

Это очень сложный вопрос. Вопрос скромности и демонстрации скромности. Их можно даже, если угодно, развести по разные стороны баррикад. Исходная точка – общественное мнение. Граждане, общество в целом сейчас преисполнено, к сожалению, античиновничьего настроения. Если и попадает информация о ситуации в госслужбе, о чиновниках, то она, как правило, на экранах и в СМИ негативная: взяли, нарушили, сделали что-то неправильное. Этот интерес СМИ к такой деятельности вполне понятен, для того СМИ и существуют, чтобы показывать проблемы. Тем не менее, ответной реакцией получается очень негативное восприятие самой системы госуправления, госслужбы у граждан. А это очень опасно. Особенно в непростых ситуациях, я считаю, мы должны внести свой вклад, чтобы говорить о том, что большинство чиновников – это хорошие, нормальные, достойные люди. Большинство госслужащих скромно, спокойно, достойно работают на своих рабочих местах. Я понимаю, что как только это увидят многие граждане, они начнут говорить – понятно, представляет Академию госслужбы, которая занимается подготовкой, и их пытается защитить. Отнюдь, совершенно нет. Просто если вы посмотрите на себя, на своих близких, вы увидите много государственных служащих, много чиновников. И уверен, что подавляющее большинство из них – это абсолютно достойные, хорошие люди, которые спокойно, причем зачастую за невысокую заработную плату, делают свое дело. Другой вопрос, когда мы видим элементы того, что Сергей Борисович назвал барством. И это бросается в глаза. Когда считается, что полететь эконом-классом уже моветон, это нарушает некий статус. Когда должны быть машины обязательно самые крутые и самые дорогие. И хорошо, что есть система госзакупок, когда мы видим, кто и что себе заказывает. Эти вещи должны быть разумными. Я совершенно не к тому, что все должны сесть на "Ладу Калину" или на уазики. Дай бог, чтобы люди ездили на "Мерседесах", на "БМВ" и на чем угодно. Но это должно быть соразмерно. Не в каком-то популистском ключе, а в ключе разумности, эффективности. Власть должна быть, естественно, обеспечена достойным образом, и госслужащий должен получать достойную зарплату. Это не должно быть кричаще и выпадать из общего уровня. Поэтому в условиях непростых экономических, возможно, к этому будет особое внимание. И я прошу коллег из системы управления, из госслужбы понимать это и быть особо щепетильными.

Как, на Ваш взгляд, можно посчитать KPI чиновника, так называемую эффективность?

Это, наверное, самый сложный вопрос, и не только когда речь идет о чиновнике, а когда речь идет об оценке деятельности людей, эффективность которых нельзя измерить произведенными втулками, деталями, овеществленным продуктом. Здесь есть разные технологии, лукавить не буду, даже кое-где даже регламентом закрепленные. Ни одна из них не является идеальной. Потому что госслужба, госуправление – очень разносторонние виды деятельности. Как вы можете измерить работу государственного служащего? Количеством выполненных поручений? Выполненных регламентов? Ну да, возможно, если это на каком-то среднем и низовом уровне. Количеством выполненных оказанных публичных услуг? Да, наверное, если речь идет о человеке, который работает в многофункциональном центре. Можно измерить путем нажимания кнопок улыбок удовлетворенности и неудовлетворенности. Есть вещи, которые подсчитать невозможно. Как измерить эффективность Министерства иностранных дел, как измерить эффективность другого министерства и ведомства? Это все не так легко вычисляется. С другой стороны, когда мы говорим о KPI, мы говорим о том, что происходят изменения общего тренда эффективности деятельности госуправленцев. Если первую модель мы называли научной, рациональной бюрократией, где речь шла о том, что я выполняю нормативные регламенты, выполняю все требования, я хороший госслужащий, то сейчас мы перешли к следующему этапу. Текущее состояние – я делаю реальные проекты, я реализую конкретные программы, я вижу результат. А вот следующий этап, к которому мы постепенно переходим, и вы его зачатки уже видите – это еще более сложное. Это вопрос, когда на первый план выходит удовлетворенность. Довольны или недовольны моей работой, и самое что ужасное – не начальник, не министр, замминистра департамента, а гражданин, институты гражданского общества, бизнес-корпорации, общество в целом. А это уже сложнее. А чтобы были довольны, меняется и сама установка. Обратите внимание, как много появляется интересных социальных проектов от власти, где спрашивают мнение общества. Появляются проекты типа "Активный гражданин", "Сердитый гражданин". И эта связка системы власти с институтами гражданского общества, с обществом в целом, если угодно – будущее отчета эффективности деятельности управленцев.

Что входит в подготовку современного молодого госслужащего? Если можно, обозначьте основные тренды и обязательные пункты обучения.

Есть разные программы и разные уровни. Одно дело, когда вы занимаетесь подготовкой на программе бакалавриата, где сидят девчонки и ребята от 17 до 22, другое дело, когда вы работаете с магистрами, где очень велика научная составляющая. Третий вопрос – когда мы работаете в рамках MPA, программ дополнительного образования именно для госслужащих. Очень важны два блока, это правовая подготовка. Что собой представляет система управления, исполнительной власти? Даже по слову – исполнительная власть. Да, возможно, эта трактовка уже устарела, но она исполняет законы. Значит, очень важно дать хорошую нормативную подготовку, правовую подготовку управленца. Чтобы он умел читать регламенты, законы, проекты, понимать, как это делается. Правовая часть очень важна. Второй очень важный момент – экономический блок. И здесь не экономика даже в чистом виде, а понимание, особенно, когда речь идет об экономическом блоке, как ваши управленческие решения будут воздействовать на те или иные процессы. Сейчас мы называем это оценкой регулирующего воздействия. Спрогнозировать, оценить, извините за литературный шаблон, "как слово наше отзовется". Это два очень крупных блока. Третий, очень важный блок (возможно, он покажется кому-то даже излишним), – но я считаю, очень важна хорошая гуманитарная подготовка. Дело не в том, чтобы знать, в каком году была любимая мной Грюнвальдская битва, но современный управленец, который зациклен либо на нормативных регламентах, либо на оценке своего воздействия, без достойного гуманитарного знания будет ущербен. Приведу пример. Возможно, многие даже не поверят, что в ведущих английских вузах базовые программы построены вокруг гуманитарных знаний, теологии, изучения литературы. Потому что если человек образованный, ему будет легче воспринять все остальное. И четвертый блок – это умение работать, это вопрос психологии, преодоления конфликтов, переговорного процесса. Потому что все люди разные. Но все мы вынуждены работать друг с другом. Пока еще далеко не все дауншифтеры, многие даже вернулись, не все ушли во фриланс, и не все могут сидеть и писать книги и картины. Мы вынуждены коммуницировать, взаимодействовать. Умение общаться, умение сформировать команду, умение управлять – это очень важные личностные навыки. Вот основные блоки управленческой подготовки.

В марте прошлого года Крым вошел в состав РФ. Как проходило переобучение местных чиновников под российские стандарты?

Действительно, после проведения референдума и вхождения Крыма и Севастополя в состав Российской Федерации были запущены специальные программы моими коллегами по академии. Здесь участвовали Институт государственной службы и управления РАНХиГС при президенте РФ, который я возглавляю, и Высшая школа государственного управления Академии, которая специализируется именно на дополнительных программах для представителей госслужбы. Были даже проведены специальные программы в Крыму, через которые прошли тысячи новых наших уже сограждан-управленцев. Почему это важно? Конечно, нас многое объединяет, мы поняли, что мы жили в одном культурном пространстве. Мы очень признательны нашим коллегам, представителям нового субъекта, за этот интерес. Но никуда не сбросишь и того факта, что 23 года они жили в иной правовой системе. Они жили в ином укладе жизни, и это очень интересный процесс, когда мы можем понаблюдать, что происходит у нас, и сделать такой сравнительный анализ. Я для себя сделал такой вывод, что мы действительно очень часто ругаем свою систему госуправления, ругаем свою государственную службу, но за эти годы мы сделали очень многое. С точки зрения регламентации, повышения ее престижа, разработки и технологий управленческих, информационного сопровождения. Когда мы начали сравнивать, не хочу обидеть наших новых крымских коллег, но это то, чем Украина не занималась. Между уровнем подготовки и развития систем информационных, технологических, правовых в России и на Украине – огромная разница. Естественно, наша задача была показать, как это действует, адаптировать наших коллег. Естественно, это не удается сделать за один или два семинара, это очень непростой и достаточно долгий процесс адаптации. Но лиха беда начало, такие программы ведутся. Очень много людей переводится из соответствующих академий, структур образовательных Украины, и в нашу академию, в другие университеты и вузы Москвы. Это наша социальная миссия, социальная ответственность – их поддержать.

Как должен выглядеть идеальный российский чиновник 21-го века? И существует ли идеальный чиновник?

Это, знаете, как "ах, какое блаженство знать, что я совершенство, знать, что я идеал", пела героиня Н. Андрейченко в замечательном фильме. Нет, идеалов не существует, наверное, к ним и стремиться не стоит. А если отвечать детально – мы должны понимать, что во всех сферах нужны разные люди. И в системе госуправления нужны лидеры, нужны руководители, которые умеют взять знамя, рвануть на себе рубаху, вытащить сердце, как Данко, и осветить. Очень хороший формат, он приветствуется, и есть для этого определенные психотипы людей. Но есть люди, которые должны спокойно и методично делать свою работу, рутинно. Обладающие сдержанностью, спокойствием, выдержкой, умением четко спланировать свой день. Должны быть люди, которые могут сделать новые информационные программы. То есть люди в системе госуправления должны быть разные. Единственное основное требование к ним – быть заинтересованными. Это мы пытаемся привить нашим студентам. А самое сложное – утвердить в сознании государственного служащего очень важную вещь, что он находится на своем рабочем месте для того, чтобы нам с вами – профессору, журналисту, бизнесмену, водителю, продавцу – было удобно. Что он приходит на свое рабочее место для того, чтобы наше общество оказало нам с вами публичные услуги. Кто-то должен нас с вами защитить, кто-то должен принять умные управленческие решения. Чтобы была нацеленность на выполнение своих функций и задач, чтобы в нашей стране было удобно, красиво, достойно жить.